معدن زیر فشار قوانین؛ از قطعی انرژی تا عوارض صادراتی

کمیسیون معدن اتاق بازرگانی ایران بررسی مجموعه‌ای از قوانین و مقرراتی را که به گفته فعالان بخش خصوصی، مانع فعالیت روان بنگاه‌های معدنی می‌شوند، در دستور کار قرار داده است؛ اقدامی که با توجه به وابستگی بخش معدن به زیرساخت‌های دولتی و سیاست‌های تنظیمی، می‌تواند در کاهش ریسک سرمایه‌گذاری و افزایش پیش‌بینی‌پذیری این بخش مؤثر باشد.

هرگونه اختلال در تأمین برق و گاز یا تغییر در مقررات صادراتی می‌تواند مستقیماً هزینه‌های تولید، برنامه‌ریزی بنگاه‌ها و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری در بخش معدن را تحت تأثیر قرار دهد. فعالان بخش خصوصی معتقدند فاصله میان تکالیف قانونی و نحوه اجرای آنها، در مواردی هزینه‌های قابل‌توجهی را به تولیدکنندگان تحمیل کرده و ریسک فعالیت معدنی را افزایش داده است.

بررسی شاخص محیط کسب‌وکار بخش استخراج معدن نیز نشان می‌دهد اگرچه این شاخص در بهار ۱۴۰۵ نسبت به فصل قبل بهبود پیدا کرده، اما مقایسه با مدت مشابه سال گذشته تصویر متفاوتی دارد. وضعیت فعالیت معادن در بهار امسال نسبت به بهار ۱۴۰۴ نامساعدتر بوده و بهبود فصلی اخیر هنوز نتوانسته افت یک‌ساله محیط کسب‌وکار را جبران کند.

روند این شاخص نشان می‌دهد پس از بهبود نسبی در نیمه دوم سال ۱۴۰۳، شرایط محیط کسب‌وکار معدن در سال ۱۴۰۴ بار دیگر تضعیف شده است. بنابراین، بهبود ثبت‌شده در بهار امسال را نمی‌توان به‌تنهایی نشانه تغییر پایدار در شرایط کسب‌وکار معدن دانست.

اجرای ناقص قانون و افزایش هزینه معادن

حسین قاسمی، مشاور حقوقی کمیسیون معدن اتاق بازرگانی ایران، با اشاره به موانع حقوقی و مقرراتی فعالیت معدن‌کاران، دو موضوع را از مهم‌ترین موارد در دست پیگیری عنوان کرد.

به گفته او، نخستین موضوع به ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مربوط می‌شود که برای زمان قطع برق، گاز و خدمات مخابراتی واحدهای تولیدی، سازوکارهایی برای جبران خسارت پیش‌بینی کرده است. موضوع دوم نیز بند «پ» ماده ۹۹ قانون برنامه هفتم پیشرفت است که صادرات برخی محصولات معدنی و صنایع معدنی را در چارچوب تعیین‌شده مشمول عوارض و مالیات می‌کند.

قاسمی تاکید کرد چالش اصلی فقط به وجود قانون محدود نمی‌شود، بلکه نحوه اجرای احکام، تدوین مقررات تکمیلی و رعایت پیش‌شرط‌های قانونی نیز بخش مهمی از محیط کسب‌وکار را تشکیل می‌دهد. از این منظر، فاصله میان قانون مصوب و عملکرد دستگاه‌های اجرایی می‌تواند به افزایش ریسک فعالیت اقتصادی در بخش معدن منجر شود.

وی درباره ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار گفت این ماده که از ابتدای دهه ۱۳۹۰ لازم‌الاجرا شده، در زمان کمبود برق، گاز یا خدمات مخابراتی، واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی را نباید در اولویت قطع قرار دهد. همچنین شرکت‌های عرضه‌کننده این خدمات موظف شده‌اند در قراردادهای خود با واحدهای تولیدی، وجه التزام مربوط به قطع خدمات را پیش‌بینی کنند.

بر اساس این ماده، حتی در شرایطی که دولت به دلیل کمبود مقطعی ناچار به اعمال محدودیت و قطع خدمات شود، نحوه جبران خسارت واحدهای تولیدی باید مشخص باشد. با این حال، قاسمی معتقد است بخشی از این الزامات تاکنون به‌طور کامل در عمل اجرا نشده است.

نبود سازوکار مشخص برای جبران خسارت انرژی

مشاور حقوقی کمیسیون معدن اتاق ایران با اشاره به ساختار قراردادهای میان واحدهای تولیدی و شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی توضیح داد که این قراردادها عمدتاً در قالب قراردادهای الحاقی تنظیم می‌شوند و قدرت چانه‌زنی واحد تولیدی در تعیین مفاد آنها محدود است.

به گفته قاسمی، قانون‌گذار با توجه به همین شرایط تلاش کرده است برای واحدهای تولیدی در برابر قطع خدمات حیاتی، سازوکار جبران خسارت ایجاد کند، اما نبود منابع و سازوکار بودجه‌ای مشخص یکی از موانع اجرای این حکم است.

او افزود اگر قرار باشد بابت قطع برق یا گاز به واحد تولیدی خسارت پرداخت شود، باید منابع مالی و فرآیند پرداخت آن نیز در قوانین بودجه سنواتی و سازوکار اجرایی دستگاه‌های مرتبط پیش‌بینی شده باشد.

از سوی دیگر، در بخشی از قراردادهای موجود نیز شرط وجه التزام مطابق الزامات قانونی درج نشده است. در نتیجه، واحد تولیدی در زمان قطعی برق یا گاز با کاهش یا توقف تولید مواجه می‌شود، اما ابزار حقوقی مؤثری برای مطالبه خسارت در اختیار ندارد.

این مسئله برای معادن و واحدهای فرآوری اهمیت بیشتری دارد؛ چراکه استمرار فعالیت تجهیزات و خطوط تولید به تأمین پایدار انرژی وابسته است. توقف عملیات استخراج یا فرآوری می‌تواند علاوه بر کاهش تولید، هزینه‌های جانبی در بخش حمل‌ونقل، تأمین مواد اولیه و صادرات ایجاد کند؛ هزینه‌هایی که با وصل مجدد انرژی لزوماً جبران نمی‌شوند.

ناترازی انرژی؛ چالشی فراتر از قطعی برق و گاز

قاسمی معتقد است اهمیت ماده ۲۵ در شرایطی که ناترازی انرژی طی سال‌های اخیر تشدید شده، بیشتر نمایان می‌شود. فلسفه این ماده آن است که واحدهای تولیدی در شرایط کمبود انرژی تا حد امکان در اولویت نخست قطع قرار نگیرند و در صورت اجتناب‌ناپذیر بودن محدودیت، خسارت ناشی از آن نیز تعیین تکلیف شود.

وی تاکید کرد اجرای کامل این سازوکار می‌توانست بخشی از زیان ناشی از قطعی برق و گاز را برای واحدهای تولیدی جبران کند. از این منظر، مسئله اصلی تنها کمبود انرژی نیست، بلکه نحوه توزیع هزینه‌های ناشی از محدودیت انرژی میان دولت، شرکت‌های عرضه‌کننده و بنگاه‌های تولیدی نیز اهمیت دارد.

ابهام در اجرای عوارض صادراتی

موضوع دیگری که در کمیسیون معدن اتاق ایران مورد بررسی قرار گرفته، بند «پ» ماده ۹۹ قانون برنامه هفتم پیشرفت است. بر اساس این حکم، صادرات محصولات معدنی و صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی مشمول آن، در چارچوب ضوابط تعیین‌شده با عوارض و مالیات مواجه می‌شود.

قاسمی در این زمینه تاکید کرد اجرای این حکم باید مطابق فرآیندی باشد که قانون برای تعیین فهرست کالاهای مشمول و میزان عوارض مشخص کرده است. به گفته وی، تهیه فهرست کالاهای مشمول باید از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری دستگاه‌های مرتبط انجام شود و به تصویب هیات وزیران برسد.

از نگاه او، اجرای حکم نهایی بدون طی مراحل و پیش‌شرط‌هایی که قانون تعیین کرده، از منظر حقوقی محل بحث است. فعالان بخش خصوصی نیز در همین زمینه اعتراض‌ها و پیگیری‌هایی را در دیوان عدالت اداری انجام داده‌اند.

قاسمی با اشاره به آثار مستقیم تغییر مقررات صادراتی بر بنگاه‌ها گفت تغییر فهرست کالاهای مشمول یا نرخ عوارض می‌تواند قیمت تمام‌شده، قراردادهای صادراتی و تصمیم صادرکنندگان برای حضور در بازارهای خارجی را تحت تأثیر قرار دهد.

وی افزود قراردادهای صادراتی معمولاً بر اساس برآورد هزینه‌های آینده و برای یک بازه زمانی مشخص منعقد می‌شوند؛ بنابراین، بی‌ثباتی یا ابهام در مقررات می‌تواند ریسک فعالیت صادرکنندگان محصولات معدنی را افزایش دهد.

ضرورت بازنگری در مجموعه مقررات معدنی

مشاور حقوقی کمیسیون معدن اتاق ایران این دو موضوع را تنها بخشی از مشکلات مقرراتی بخش معدن دانست و تاکید کرد قوانین متعددی در این حوزه وجود دارند که یا در زمان تدوین از منظر کارشناسی به اندازه کافی بررسی نشده‌اند یا در مرحله اجرا با تفسیرهای متفاوت، اجرای ناقص و حتی ترک تکلیف مواجه شده‌اند.

به گفته قاسمی، اصلاح یک یا دو ماده قانونی به‌تنهایی نمی‌تواند مشکلات محیط کسب‌وکار معدن را برطرف کند. آنچه مورد نیاز بخش خصوصی است، بررسی یکپارچه مقررات از مرحله دریافت مجوز و آغاز فعالیت معدنی تا تولید، تأمین انرژی، صادرات و تعهدات مالی است.

او معتقد است باید مشخص شود کدام مقررات به مانع فعالیت اقتصادی تبدیل شده‌اند، کدام تکالیف دستگاه‌های اجرایی اجرا نشده و در چه مواردی میان متن قانون و مقررات اجرایی فاصله ایجاد شده است.

بر همین اساس، بررسی قوانین مخل کسب‌وکار معدن در کمیسیون معدن اتاق ایران می‌تواند از طرح مشکلات موردی فراتر رفته و به شناسایی ریشه‌های حقوقی بخشی از هزینه‌های تحمیل‌شده به بنگاه‌های معدنی کمک کند.

اصلاح اقتصاد انرژی در کنار اجرای قانون

مجید سروش، عضو کمیسیون معدن اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، نیز درباره ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار گفت این ماده با هدف حمایت از واحدهای تولیدی در برابر محدودیت‌های انرژی تصویب شده، اما اجرای آن بدون حل ریشه‌های اقتصادی ناترازی انرژی با محدودیت مواجه خواهد بود.

به گفته سروش، ناترازی انرژی حاصل مجموعه‌ای از عوامل از جمله سیاست‌های قیمت‌گذاری در تولید و توزیع حامل‌های انرژی طی دست‌کم دو دهه گذشته و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری در این بخش است.

وی تاکید کرد قانون به‌تنهایی نمی‌تواند بر واقعیت‌های اقتصادی غلبه کند. از این رو، اختلاف میان تفسیر شرکت‌های توزیع‌کننده برق از تکالیف قانونی و انتظارات واحدهای تولیدی را باید در چارچوب مشکلات اقتصادی و فنی صنعت انرژی بررسی کرد.

سروش راه‌حل پایدار را اصلاح ساختار قیمت‌گذاری انرژی و ایجاد مشوق برای سرمایه‌گذاری در تولید برق و سایر حامل‌های انرژی دانست؛ رویکردی که می‌تواند در بلندمدت به کاهش ناترازی و افزایش قابلیت اتکای واحدهای تولیدی به انرژی منجر شود.

بازنگری در سیاست‌های صادراتی و ارزی

این عضو کمیسیون معدن اتاق ایران در بخش دیگری از اظهارات خود به عوارض صادراتی اشاره کرد و گفت مقررات این حوزه باید متناسب با شرایط متغیر اقتصاد کشور بازنگری شود.

به گفته سروش، فرآیند قانون‌گذاری در کشور زمان‌بر است و قوانین مصوب همیشه نمی‌توانند با سرعت تغییرات محیط کسب‌وکار و شوک‌های اقتصادی هماهنگ شوند. در شرایطی که کشور با محدودیت‌های ارزی و فشار بر درآمدهای صادراتی روبه‌رو است، آثار وضع عوارض بر صادرات محصولات معدنی باید به‌صورت مستمر مورد ارزیابی قرار گیرد.

وی ایجاد سازوکاری برای بازنگری یا تعلیق موقت برخی محدودیت‌های صادراتی در شرایط خاص را ضروری دانست تا سیاست‌های تجاری بتوانند با نیازهای ارزی کشور هماهنگ شوند.

سروش همچنین تعهد ارزی صادرکنندگان و نحوه عرضه درآمدهای صادراتی را از دیگر مسائل مهم دانست و تاکید کرد تا زمانی که سیاست‌های ارزی انگیزه صادرات را کاهش داده و در مقابل، زمینه ایجاد رانت در واردات را تقویت کند، فعال شدن کامل ظرفیت صادراتی کشور دشوار خواهد بود.

قانون‌گذاری تا اجرا؛ حلقه مفقوده محیط کسب‌وکار معدن

مجموع این دیدگاه‌ها نشان می‌دهد بخشی از هزینه‌های تحمیل‌شده به بخش معدن صرفاً ناشی از متن قوانین نیست، بلکه از فاصله میان قانون، مقررات اجرایی و واقعیت‌های اقتصادی شکل می‌گیرد.

ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، در صورت اجرای کامل، می‌تواند بخشی از ریسک ناشی از محدودیت انرژی را برای واحدهای تولیدی کاهش دهد؛ اما تحقق این هدف نیازمند سازوکار روشن برای جبران خسارت و اصلاح ساختار اقتصادی انرژی است.

در حوزه صادرات نیز سیاست‌گذاری عوارض باید با شرایط ارزی، وضعیت بازارهای خارجی و نیازهای تولیدکنندگان هماهنگ باشد. در نهایت، بازنگری مقررات معدنی زمانی می‌تواند به بهبود واقعی محیط کسب‌وکار منجر شود که همزمان دو هدف را دنبال کند: کاهش موانع حقوقی و افزایش ثبات و پیش‌بینی‌پذیری برای سرمایه‌گذاری، تولید و صادرات معدن.
منبع: دنیای معدن